La violazione delle norme di cui al d.m. 26/08/92 (norme di prevenzione incendi per l’edilizia scolastica) – vincolanti per l’amministrazione e da considerarsi nel loro complesso – va verificata in concreto, con riguardo a ciascun edificio scolastico e con riferimento alle risultanze dell’organico di fatto.
Le disposizioni sulla sicurezza in materia di evacuazione degli edifici scolastici esistenti di cui al d.m. 26 agosto 1992 sono norme vincolanti per l’amministrazione, e vanno considerate nel loro complesso e non frammentariamente.
La violazione delle suddette norme non può essere considerata in astratto ma va verificata in concreto, con riguardo a ciascun edificio scolastico, alle vie d’uscita esistenti ed all’affollamento reale delle sue aule, una volta che il procedimento amministrativo per la loro formazione sia stato completato, al termine della fase di determinazione dell’organico di fatto.
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL VENETO
Ric. n. 774/08 Sent. 25 febbraio 2009 numero 375
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, terza Sezione, con l’intervento dei signori magistrati:
Angelo De Zotti Presidente
Angelo Gabbricci Consigliere, relatore
Marina Perrelli Referendario
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n. 774/08, proposto da xxx, rappresentato e difeso, dall’avv. F. Acerboni, con domicilio eletto presso il suo studio in Venezia Mestre, via Torino n. 125;
contro l’Amministrazione della pubblica istruzione, in persona del ministro pro tempore,
e contro l’Amministrazione dell’interno, in persona del ministro pro tempore, entrambe rappresentate e difese dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Venezia, domiciliataria ex lege,
per l’annullamento:
a) della nota 21 febbraio 2008, prot 2782/A23 dell’Ufficio scolastico regionale del Veneto;
b) della nota del comandante provinciale dei Vigili del fuoco di Venezia 26 febbraio 2008, prot. 4721;
c) della nota 28 febbraio 2008, prot 2948 dell’Ufficio scolastico regionale per il Veneto;
d.1.) del provvedimento, non noto, di formazione delle classi e dell’organico per la scuola primaria per la Provincia di Venezia, nella parte in cui prevede la formazione di classi con più di 25 alunni, nonché
d.2.) dell’allegata tabella di formazione dell’organico di diritto SS-13-HO-EX003;
e.1.) del provvedimento, non noto, di proposta di formazione delle classi e dell’organico della scuola secondaria per la Provincia di Venezia, nonché
e.2.) del relativo allegato;
e.3) della nota 1 aprile 2008 prot. 5449, dell’Ufficio scolastico provinciale di Venezia e del relativo allegato, d’indicazione della richiesta non autorizzata per la formazione delle classi, nella parte in cui prescrive la formazione di classi con più di 25 alunni.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione della pubblica istruzione e dell’Amministrazione dell’interno;
viste le memorie prodotte dalle parti;
visti gli atti tutti di causa;
uditi nella pubblica udienza del 13 novembre 2008 – relatore il consigliere avv. A. Gabbricci – l’avv. Acerboni per la ricorrente e l’avv. dello Stato Brunetti per le Amministrazioni resistenti;
ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
FATTO E DIRITTO
1.1. L’atto introduttivo del presente giudizio principia sostenendo come l’art. 5 dell’allegato 1 al decreto ministeriale 26 agosto 1992, (in G.U., 16 settembre, n. 218) recante “norme di prevenzione incendi per l’edilizia scolastica”, stabilirebbe che, per assicurare corrette misure per l’evacuazione in caso di emergenza, il numero massimo di persone è fissato in 26 persone per aula (cd. massimo affollamento).
La norma contiene, insieme alla previsione generale, anche una norma di deroga, secondo cui, nelle ipotesi in cui le persone effettivamente presenti siano numericamente diverse dal valore sopra indicato, e desunto dal calcolo effettuato sulla base della densità di affollamento, “l’indicazione del numero di persone deve risultare da apposita dichiarazione rilasciata sotto la responsabilità del titolare dell’attività”.
1.2. La disposizione che stabilisce il “massimo affollamento” di 26 persone per aula sarebbe coerente, sempre secondo il sindacato ricorrente, sia con le previsioni del d.m. 18 dicembre 1975 e dell’art. 5 della l. 23/1996 (la quale disciplina i criteri per la costruzione degli edifici scolastici) sia con il D.M. 24 luglio 1998, n. 331, il quale disciplina la formazione delle classi e degli organici.
1.3. Tale necessaria duplice coerenza, d’altro canto, influirebbe sulla formazione degli organici scolastici, cioè sul fabbisogno dei docenti per ciascun istituto scolastico.
Da un lato, infatti, gli edifici scolastici devono essere costruiti ed utilizzati tenendo conto che la dimensione della classe deve essere rapportata alla presenza di 25 alunni per classe; dall’altro, le classi devono essere annualmente formate, di norma, con non più di 25 bambini e non meno di 10 per le elementari (art. 15 d.m. 331/98); con non più di 25 e non meno di 15 alunni le prime classi delle scuole medie (art. 16 d.m. cit.); con non meno di 25 allievi le corrispondenti prime classi degli istituti e scuole di istruzione secondaria superiore (art. 18)
1.4. In sintesi, dunque, secondo lo XXX, le classi dovrebbero essere normalmente composte di un insegnante e di 25 alunni, numero innalzabile soltanto se vengano osservate le norme di sicurezza, ex art. 5.6, III comma, del d.m. 26 agosto 1992, e ciò dovrebbe venire attestato dal dirigente scolastico.
2.1. Al contrario, secondo il sindacato ricorrente, le Amministrazioni evocate in giudizio avrebbero stabilito di formare, per l’anno scolastico 2008/09, classi con più di 25 alunni, disapplicando così le disposizioni sulla sicurezza qui appena citate.
L’Ufficio Scolastico Regionale, nell’atto 21 febbraio 2008, prot. 2782/A23 (impugnato sub a), ha stabilito un’interpretazione del ripetuto punto 5 del d.m. 26 agosto 1992, la quale non preclude la formazione di classi con più di 26 persone, e ne ha quindi ottenuto avallo dal Comando provinciale dei vigili del fuoco, mediante il parere impugnato sub b.
2.2. Ne è scaturita la nuova nota 28 febbraio 2008, prot. 2948 dello stesso Ufficio scolastico regionale, in cui i dirigenti scolastici sono stati invitati a formare le classi nel rispetto della sola disciplina di cui al citato d.m. 331/98.
Secondo la XXX, dunque, potranno dunque essere formate classi di più di 26 persone senza l’attivazione delle procedure di garanzia previste dal decreto e, quindi, senza la trasmissione al Comando dei vigili del fuoco delle dichiarazioni e attestazioni richieste dallo stesso art. 5.
3.1. Nel giudizio si sono costituiti sia l’Amministrazione dell’istruzione, sia quella dell’interno.
Nelle loro difese sono state sollevate svariate eccezioni preliminari: in particolare, quella di carenza di legittimazione attiva dello XXX, e quella d’inammissibilità del ricorso per quasi tutti gli atti impugnati, perché privi di contenuto provvedimentale, o perché in realtà non ancora esistenti (e per questo “non noti”, secondo la locuzione utilizzata dall’associazione ricorrente).
3.2. Tuttavia – a ciò si riconduce in sintesi il petitum del ricorso – ad un’associazione sindacale d’insegnanti non si può astrattamente negare il diritto di agire affinché siano correttamente applicate le norme per la sicurezza antincendio nelle scuole.
Nel caso di specie, poi, si può riconoscere un contenuto provvedimentale almeno alla ripetuta nota dirigenziale 28 febbraio 2008, che la stessa Amministrazione qualifica nelle sue difese come “una circolare con la quale sono state diramate alle istituzioni scolastiche indicazioni concrete in materia di costituzione delle classi”, in conformità al parere dei Vigili impugnato sub b.
3.3. D’altra parte, il ricorso, come si vedrà, è privo di fondamento e pone questioni che potrebbero in futuro riproporsi, sicché sembra di poter prescindere da un approfondimento delle eccezioni preliminari, esaminando invece senz’altro i motivi prospettati.
4.1. Gli atti richiamati sono anzitutto censurati per difetto d’istruttoria, nonché per violazione del predetto art. 5, alleg. 1, del d.m. 26 agosto 1992, nonché delle previsioni e degli indici di riferimento di cui all’art. 5 della l. 23/1996, e degli allegati al d.m. 18 dicembre 1975.
Secondo il ricorrente, invero, la formazione delle classi e la determinazione degli organici di diritto per il personale della scuola devono tener conto sia degli obiettivi di corretto dimensionamento di cui al d.m. 331/98, ma anche “degli obblighi di sicurezza e dei limiti delle capacità di affollamento dell’edificio e della singola aula ove si svolge l’attività didattica”.
Classi ed organici non possono dunque essere formati soltanto in base ai parametri generali di cui al d.m. 331/98 (popolazione, alunni già frequentanti, trasporti ecc.), ma tenendo conto “della capacità fisica degli edifici (e delle singole aule) e della idoneità dell’edificio (e dell’aula stessa) ad ospitare gli alunni ipotizzati, ovverosia deve tenere conto dei limiti di affollamento previsti ed ipotizzabili”.
Al contrario, come negli anni precedenti, l’Amministrazione avrebbe determinato l’organico di diritto e formato le classi per l’anno scolastico 2008/2009 “senza tener conto delle capacità fisiche degli edifici (e delle aule) e delle procedure da adottare per consentire la formazione di classi” che superino il rammentato “limite di massimo affollamento”.
Insomma, non si sarebbero tenuti in alcun conto “gli obblighi di cui al DM 26 agosto 1992 e delle norme di prevenzione degli incendi per l’edilizia scolastica”: e il ricorso espone alcuni casi di istituti scolastici dove si sarebbero superati i 25 alunni per classe, senza previa verifica delle aule idonee e senza il rilascio della dichiarazione di responsabilità di cui al d.m. 26 agosto 1992.
4.2. Il secondo motivo di ricorso non si differenzia cospicuamente nell’intitolazione dal precedente, mentre nell’esposizione richiama il contenuto della nota dell’Ufficio provinciale, la quale accompagna la tabella che, per l’anno scolastico 2008/09, elenca le classi richieste dai dirigenti scolastici e non autorizzate, in conformità alle direttive poste dagli Uffici superiori.
In altri termini, seguita il ricorso, nella formazione delle classi l’Ufficio provinciale, “a fronte del possibile contrasto tra la normativa in esame che impone il rispetto delle previsioni di sicurezza e la circolare ministeriale che riduce i posti disponibili, ha dato prevalenza a quest’ultima”, e ciò determinerebbe due distinte forme di illegittimità.
Anzitutto, l’Ufficio provinciale violerebbe i principi di gerarchia delle fonti, poiché, nel contrasto tra i limiti imposti da una circolare e da un decreto ministeriale, darebbe indebitamente prevalenza alla prima.
Inoltre, lo stesso Ufficio non avrebbe alcun potere d’incidere sull’accertamento delle condizioni che consentono il superamento del massimo affollamento ipotizzabile: responsabilità, questa, che graverebbe sui soli dirigenti scolastici.
D’altro canto, l’utilizzo del provvedimento di formazione dell’organico per imporre la formazione di classi oltre il massimo affollamento ipotizzabile determinerebbe un eccesso di potere, poiché l’atto amministrativo sarebbe utilizzato per finalità differenti da quelle che sono sue proprie.
4.3. Il terzo motivo è compendiato nella violazione delle previsioni di cui al d.m. 3 giugno 1999, n 141 e, così, dell’art. 10 del d.m. 24 luglio 1998, n. 331, nonché nel difetto d’istruttoria.
Osserva il ricorrente come, nelle scuole provinciali, una parte degli alunni sarebbe disabile: e secondo l’art. 10 testé citato le classi delle scuole ed istituti d’ogni ordine e grado, le quali accolgono alunni disabili, sono costituite con non più di 20 alunni, senza superare però il limite massimo di 25 alunni, nei casi di limitate dotazioni di organico.
Quest’ultima disposizione, peraltro, troverebbe applicazione “nei limiti dell’esistenza di classi con caratteristiche di idoneità a sicurezza tali da poter ospitare più di 26 persone”, ma l’istruttoria effettuata dall’Amministrazione non avrebbe tenuto nel minimo conto tale normativa.
5.1. Come già accennato, la difesa erariale ha eccepito l’inammissibilità del ricorso: censura peraltro infondata, almeno quanto all’impugnata nota 28 febbraio 2008, prot. 2948, dell’Ufficio regionale.
Questa – destinata, tra l’altro, all’Ufficio scolastico provinciale di Venezia, ed ai dirigenti delle scuole d’ogni ordine e grado della stessa provincia – principia rammentando come lo stesso sindacato qui ricorrente avesse recentemente inviato all’Ufficio un esposto, nel quale dapprima si lamentava la formazione, nell’ultimo anno scolastico, di classi con alunni eccedenti il numero di 25, in contrasto con le previsioni sul massimo affollamento, e quindi si diffidava l’Amministrazione “a non reiterare per l’anno scolastico 2008/2009 le violazioni sopra richiamate e a tener conto, nella formazione delle classi, che per il loro funzionamento le classi in nessun caso possono essere composte con più di 26 persone presenti contemporaneamente”.
5.2. Peraltro, prosegue la nota, tale richiesta si fonda su di un’errata interpretazione della norma citata la quale “non entra nel merito della formazione delle classi né, tantomeno, intende fissare in 25 unità il numero massimo di alunni per classe”, ma individua “il parametro di 26 persone/aula quale base di calcolo per determinare il massimo affollamento ipotizzabile sui piani e complessivamente nell’edificio scolastico, al fine della conformazione delle vie di esodo per la messa in sicurezza degli studenti e dei lavoratori”.
5.3. Tale interpretazione, seguita l’Ufficio regionale, ha trovato l’assenso del Comando provinciale dei vigili del fuoco, appositamente interpellato (si tratta, rispettivamente, della missiva e della responsiva qui impugnate sub a e b), il quale aveva comunque raccomandato, l’osservanza di quanto previsto dal punto 5.6, III comma, dello stesso decreto, sulle caratteristiche tecniche delle porte delle aule (v. ultra, sub § 6.3.).
5.4. La nota si conclude con l’invito a non tenere in alcun conto le eventuali diffide del sindacato, fondate sull’erronea interpretazione predetta, ed a procedere “alla corretta formulazione delle proposte di organico, in osservanza della normativa di riferimento (D.I. 331 del 24.07.1998)”.
6.1. Orbene, il Collegio condivide le conclusioni raggiunte dall’Amministrazione nella nota impugnata, e per giustificare tale affermazione pare utile chiarire intanto che le norme sulla prevenzione, di cui al d.m. 26 agosto 1992, hanno in generale per oggetto “i criteri di sicurezza antincendi da applicare negli edifici e nei locali adibiti a scuole” (punto 1.0), e si riferiscono, anzitutto, alle strutture “di nuova costruzione o agli edifici esistenti in caso di ristrutturazioni che comportino modifiche sostanziali” (1.1.)
6.2. Il punto 13 del decreto stabilisce quali sue disposizioni si applicheranno, entro cinque anni, agli edifici già esistenti, imponendone così l’adeguamento in quel termine alle nuove norme di sicurezza: tra queste, le previsioni di cui al punto 5, intitolato “misure per l’evacuazione in caso di emergenza”.
6.3. La norma fondante il ricorso dell’associazione ricorrente è quella contenuta al punto 5.0., il quale dispone che “il massimo affollamento ipotizzabile” per le aule è fissato in “26 persone/aula. Qualora le persone effettivamente presenti siano numericamente diverse dal valore desunto dal calcolo effettuato sulla base della densità di affollamento, l’indicazione del numero di persone deve risultare da apposita dichiarazione rilasciata sotto la responsabilità del titolare dell’attività”.
Il seguente punto 5.1. stabilisce poi la “capacità di deflusso”, la quale deve essere “non superiore a 60 [persone scl] per ogni piano”, mentre il punto 5.2. dispone che ogni scuola “deve essere provvista di un sistema organizzato di vie di uscita, dimensionato in base al massimo affollamento ipotizzabile in funzione della capacità di deflusso ed essere dotata di almeno 2 uscite verso luogo sicuro”.
I successivi punti del decreto, compresi tra 5.3. a 5.5., stabiliscono larghezza e lunghezza delle vie d’uscita, mentre il punto 5.6. determina intanto il numero delle uscite per i singoli piani, che non dev’essere inferiore a due; inoltre, “le aule didattiche devono essere servite da una porta ogni 50 persone presenti; le porte devono avere larghezza di almeno m. 1,20 ed aprirsi in senso dell’esodo quando il numero massimo di persone presenti nell’aula sia superiore a 25”.
7.1. Ora, le disposizioni qui compendiate, raccolte all’interno di un unico paragrafo, costituiscono previsioni tecniche comuni per l’evacuazione delle scuole in caso di emergenza: esse presentano una precisa finalità unitaria, e vanno interpretate ed applicate in correlazione tra di loro, in funzione di tale specifico scopo.
Esse si riferiscono, primariamente, alla progettazione dei nuovi edifici scolastici; per quelli già esistenti, invece, ne prescrivono alcune caratteristiche abitative e così, indirettamente, gli eventuali interventi d’adeguamento nel termine prescritto.
7.2. In tale contesto, come rileva l’Amministrazione, il limite di 26 persone/aula è un parametro tecnico, funzionale ad un corretto svolgimento degli interventi per la sicurezza, e non una prescrizione organizzativa che s’impone in modo immediato e diretto ai dirigenti ed agli Uffici scolastici, nel momento in cui essi stabiliscono le classi e gli organici.
In altri termini, il punto 5.0. per tale stabilisce soltanto che, nella determinazione delle misure per l’evacuazione, si deve partire dal parametro 26 persone/aula; se poi in specifiche situazioni questo parametro non viene osservato (potendo così influire sul sistema di evacuazione), è necessario che se ne dia conto con una dichiarazione, la quale evidentemente giunge alla conclusione e non all’inizio del procedimento.
8.1. A questo fine – come si legge nelle difese dell’Amministrazione e come il sindacato ricorrente non poteva ignorare, né ha in ogni modo contestato – è particolarmente rilevante la distinzione tra classi previste e classi effettivamente costituite, su cui si basano, per ciascuna scuola, rispettivamente l’organico di diritto e l’organico di fatto del personale docente.
8.2. Invero, l’organico di diritto è calcolato all’inizio d’ogni anno solare, e comunque entro il mese di maggio, sulla base di un numero meramente ipotetico di alunni frequentanti nell’anno successivo, ripartiti tra le classi conseguentemente richieste in conformità alle disposizioni di cui al ripetuto d.m. 331/98.
Il numero di studenti così determinato, peraltro, spesso non corrisponde alla successiva situazione reale; sicché, prima che l’anno scolastico inizi, si opera una revisione, la quale può condurre a modificare il numero delle classi (sempre secondo i parametri stabiliti dal d.m. 331/98) e così l’organico, che è quello di fatto.
8.3. Insomma – e sembra qui conveniente citare le puntuali difese dell’Avvocatura dello Stato – nello stesso anno scolastico le classi vengono formate due volte: “la prima, per definire l’organico di diritto, sulla base delle previsioni ipotetiche…; la seconda, nella fase di determinazione dell’organico di fatto … tenendo in considerazione il numero effettivo degli alunni nonché eventuali altri elementi che possono venire in rilievo nelle varie situazioni”.
Solo al termine di questa seconda fase, quando le classi vengono effettivamente formate in ciascuna scuola, e devono essere collocate nei relativi edifici esistenti, si potrà porre un problema di sicurezza e di violazione delle relative norme tecniche; certamente non prima, addirittura con riferimento alle classi ipotetiche preventivate nell’organico di diritto, che è quello impugnato dallo XXX.
9.1. La conclusione dell’Amministrazione va pienamente condivisa.
La violazione delle disposizioni sulla sicurezza in materia di evacuazione degli edifici scolastici esistenti – norme le quali vanno considerate nel loro complesso e non frammentariamente, come invece propone il ricorso – non può essere considerata in astratto ma va verificata in concreto, con riguardo a ciascun edificio scolastico, alle vie d’uscita esistenti ed all’affollamento reale delle sue aule, una volta che il procedimento amministrativo per la loro formazione sia stato completato
9.2. Si tratta, d’altronde, di previsioni affatto autonome da quelle che regolano l’organizzazione delle classi e degli organici, sebbene non meno vincolanti di queste per l’Amministrazione scolastica.
Né v’è dubbio che, avverso la loro violazione, le organizzazioni sindacali possono assumere tutte le appropriate iniziative, anche giurisdizionali: ma sempre e soltanto con riguardo a specifiche situazioni di pericolo in atto, senza confonderle con la pur comprensibile aspirazione ad accrescere il numero d’insegnanti.
10. In conclusione, le tre censure muovono da un comune presupposto erroneo e vanno dunque respinte.
La novità della questione, unita peraltro alla palese infondatezza del ricorso, giustifica una compensazione solo parziale delle spese di lite tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, terza Sezione, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo rigetta.
Compensa le spese di lite tra le parti per la metà e condanna la ricorrente alla rifusione del residuo, liquidandole in solido in favore delle Amministrazioni resistenti in € 2.500,00 per diritti, onorari e spese generali.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Venezia, nella Camera di consiglio addì 13 novembre 2008.
Il Presidente l’Estensore