Riduzione delle ore di insegnamento di sostegno – mancata modifica del piano educativo – illegittimità.
Il piano educativo individualizzato relativo a studente portatore di handicap, alla luce del quadro normativo di riferimento (D.P.R. 24.02.1994), non è suscettibile di disapplicazioni di sorta nè di applicazioni parziali. E’ pertanto illegittimo il provvedimento di riduzione delle ore di insegnamento di sostegno, in assenza di una preliminare modificazione del piano educativo che desse atto di oggettive ragioni inerenti ad un mutamento della condizione patologica tali da giustificare la decisione.
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N. 00925/2009 REG.SEN.
N. 00748/2009 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex art. 21 e 26 della legge 1034/71 e successive modifiche e integrazioni, sul ricorso numero di registro generale 748 del 2009, proposto da … … e … …, in proprio e quali genitori di xxx, rappresentati e difesi dall’Avv. …., con domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. ……;
contro
– il Comune di …, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio;
-il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca;
-l’Ufficio Scolastico Regionale per la Sicilia;
-l’Ufficio Scolastico Provinciale di Palermo;
-la Direzione Didattica statale I Circolo di …;
tutti in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura distrettuale dello Stato presso i cui uffici sono domiciliati per legge, in Palermo via A. De Gasperi n. 81;
per l’annullamento
previa sospensione dell’efficacia,
– della nota prot. n. 881 del 20.02.2009, emessa dalla Direzione Didattica di …, con la quale si disponeva la diminuzione delle ore di insegnamento di sostegno;
– della nota prot. n. 1222 dell’11.03.2009, emessa dalla Direzione Didattica di …, con la quale si ribadiva “a richiesta scritta formulata dai genitori”, le modalità con cui si è disposta la diminuzione dell’orario di sostegno;
– di ogni altro atto connesso, presupposto e/o consequenziale;
e per l’accertamento dell’obbligo
del Comune di … di garantire l’assistenza specialistica mediante assegnazione di un assistente all’autonomia ed alla comunicazione personale, richiesta con nota della Direzione Didattica I Circolo di … con nota prot. N. 2743/B19 del 20.6.2008.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, dell’Ufficio Scolastico Regionale per la Sicilia, dell’Ufficio Scolastico Provinciale di Palermo e della Direzione Didattica statale I Circolo di …;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 12/05/2009 il referendario Dr. Giuseppe La Greca e uditi i difensori delle parti come da verbale;
Rilevato che nella medesima camera di consiglio il Collegio, chiamato a pronunciare sulla domanda incidentale di sospensione dei provvedimenti impugnati, ha deciso di definire immediatamente il giudizio nel merito, con sentenza in forma abbreviata, avendone dato comunicazione alle parti presenti all’inizio dell’udienza;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
Con il ricorso in epigrafe i ricorrenti espongono che xxx … è una bambina di 7 anni, frequentante la classe I C della Direzione Didattica statale I Circolo di … affetta da sindrome di Angelman, diagnosticata dalla competente Azienda sanitaria locale.
La predetta minore, dopo essere stata dichiarata portatrice di handicap grave ai sensi dell’art. 3, comma 3, della legge n. 104/92, siccome emerge dal verbale di visita collegiale svoltasi presso la Commissione medica per l’accertamento dell’invalidità civile (presso l’Ausl n. 6 di Palermo) in data 19.9.2007, è stata sottoposta, il 17.01.2008, a visita e valutazione clinica presso il Servizio territoriale di neuropsichiatria infantile che, oltre ad aver confermato la patologia di che trattasi, attestando anche la sussistenza di un “grave ritardo dello sviluppo neuropsichico e convulsività […]”, ha dato atto della “necessità” della bambina, proprio per i connotati di gravità, di fruire di un insegnante specializzato, dell’ assistenza igienico-personale in ambito scolastico, di un assistente per l’autonomia e la comunicazione personale.
Sulla base di tali certificazioni, l’Amministrazione scolastica, in conformità al DPR 24.02.1994, ha redatto, unitamente ai genitori e ad un rappresentante dell’Ausl n. 6 di Palermo, il cd. “profilo dinamico funzionale” della minore.
Indi, i medesimi soggetti istituzionali, le cui funzioni sono in tal senso regolate dalla L. n. 104/92, con la partecipazione dei genitori della minore hanno redatto il “piano educativo individualizzato dell’alunna” per l’anno scolastico 2008-2009.
Quest’ultimo, recependo le prescrizioni del Servizio di neuropsichiatria infantile, ha posto, sul piano diagnostico-operativo, sia la necessità dell’espletamento del monte ore completo in ordine all’insegnamento di sostegno (rapporto 1/1), sia l’essenzialità del supporto di personale qualificato nel campo della comunicazione, dato il riscontrato “effetto negativo di rifiuto e di abbandono relazionale derivante dall’assenza proprio di un’assistenza individuale guidata da figure di riferimento adulte con competenze e qualificazione in campo comunicazionale”.
Sulla base di tali presupposti e sulla scorta delle prescrizioni del piano educativo individualizzato, la minore avrebbe dovuto fruire fin dall’inizio dell’anno scolastico delle prestazioni ivi indicate, ed infatti, mentre a fronte della richiesta di assegnazione dell’assistente all’autonomia ed alla comunicazione inoltrata, tempestivamente, dalla Direzione Didattica al Comune di … in data 20.06.2008 nessuna risposta è pervenuta da parte di detta Amministrazione locale, con riferimento alle ore di sostegno, invece, il Dirigente scolastico ha provveduto ad effettuare, a beneficio della minore, la prevista assegnazione di n. 22 ore settimanali già dall’inizio dell’anno scolastico.
In data 20.02.2009, il Dirigente scolastico, attraverso un ordine di servizio diramato al personale docente, ha disposto l’assegnazione di n. 5 ore settimanali di sostegno ad altra alunna sottraendole, con riduzione da 22 a 17, a quelle in fruizione della minore xxx.
Il predetto provvedimento è stato portato a conoscenza della famiglia in data 11.3.2009 solamente a seguito di apposita richiesta di chiarimenti inoltrata da parte ricorrente: l’Amministrazione scolastica ha reso noto che la riduzione delle ore era stata determinata dal sopravvenire di altri alunni – ai quali garantire l’insegnamento di sostegno – senza che a ciò conseguisse un incremento del budget delle risorse finanziarie disponibili.
I genitori di xxx, con ricorso notificato il 17 aprile 2009 e depositato il successivo 29 aprile, hanno adito, quindi, questo Tribunale impugnando, sostanzialmente, il provvedimento di riduzione delle ore di insegnamento di sostegno – deducendone la violazione delle norme costituzionali e delle disposizioni legislative di settore inerenti al diritto allo studio dei minori con disabilità – e, ad un tempo, chiedendo la declaratoria dell’obbligo del Comune di … di assegnare il personale specializzato allo svolgimento delle prestazioni di assistenza alla comunicazione.
I ricorrenti hanno avanzato altresì un’articolata istanza risarcitoria per il danno non patrimoniale asseritamente patito, dagli stessi (in proprio) e dalla figlia, poiché causato – secondo la prospettazione difensiva – dalla riduzione delle ore di sostegno e dalla mancata assegnazione dell’assistente per la comunicazione.
Il ricorso è fondato e va accolto secondo quanto di seguito specificato.
Con riferimento all’inerzia del Comune di … sulla richiesta di assegnazione dell'”assistente alla comunicazione” effettuata dalla Direzione Didattica in data 20.06.2008, viene in rilievo la violazione delle disposizioni statali dedotte da parte ricorrente (42 e 45 del DPR n. 616/77, dell’art. 13 comma 3 della L. n. 104/92) nonché la violazione di ulteriori e diverse disposizioni legislative statali e regionali a presidio della tutela dei diritti (incomprimibili) di studenti con disabilità (Cons. St., sez. Atti normativi, parere n. 4699/03 del 29 agosto 2005).
Ed infatti,
-l’art. 315 comma 2 del D. Lgs. n. 297/94 ha previsto che “nelle scuole di ogni ordine e grado, fermo restando, ai sensi del decreto del Presidente della repubblica 24 luglio 1977, n. 616, e successive modificazioni, l’obbligo per gli enti locali di fornire l’assistenza per l’autonomia e la comunicazione personale degli alunni con handicap fisici o sensoriali, sono garantite attività di sostegno mediante docenti specializzati”;
– l’art. 22 comma 1 della legge regionale 15 novembre 2004, n. 15 ha stabilito, coerentemente con la previgente disposizione di cui all’art. 10 della L.r. 18 aprile 1981, n. 68, che i “[…]servizi specialistici volti a favorire l’integrazione nella scuola dei soggetti con handicap grave di cui all’articolo 3, comma 3, della legge 5 febbraio 1992, n. 104, sono di competenza dei comuni singoli ed associati della Regione Siciliana”.
Il quadro ordinamentale non lascia adito a dubbi circa l’obbligo del Comuni di garantire le prestazioni specialistiche agli studenti con disabilità, con previsioni legislative la cui cogenza e la cui natura prescrittiva vincolano fortemente l’attività della p.a.
Il silenzio serbato dal Comune di … è ingiustificato ed espone detta Amministrazione a precise responsabilità in tema di valutazione dell’elemento soggettivo ex art. 2059 c.c. per quanto concerne i connessi aspetti risarcitori, avuto riguardo alla delicatezza della materia, involgente lo sviluppo (in tal senso negato) della minore.
Ove a tutto concedere si fosse trattato di difficoltà finanziarie impeditive l’esecuzione degli obblighi, esse avrebbero potuto essere agevolmente superate con una tempestiva programmazione da trasfondersi negli strumenti di bilancio previsti dal D. L.gs. n. 267/00, prima fra tutti la relazione previsionale e programmatica, suscettibile di apposita variazione ove, in ipotesi, il Comune non avesse potuto operare le necessarie prenotazioni di impegno di spesa.
È evidente che, peraltro, lo stesso Ente aveva l’obbligo di dar seguito alla richiesta di provenienza scolastica poiché la stessa era dettata dalle prescrizioni del piano educativo individuale, la cui attuazione è inderogabile per le ragioni di seguito esposte.
Va pertanto dichiarato l’obbligo del Comune di … di garantire il servizio di assistenza specialistica per l’autonomia e la comunicazione personale secondo le previsioni del piano educativo individualizzato di cui al DPR 24.2.1994, al quale dovrà provvedere con modalità idonee a garantire l’effettiva fruizione delle prestazioni.
Passando al provvedimento della Direzione Didattica di riduzione delle ore di insegnamento di sostegno, il motivo di ricorso è meritevole di accoglimento.
Parte ricorrente osserva, tra l’altro, che il piano educativo didattico individualizzato -inerente all’alunna xxx- redatto per l’anno scolastico 2008/09 sanciva la “costante necessità di figure di riferimento che richiedono un intervento individualizzato con rapporto uno ad uno”: va dato atto della portata prescrittiva e vincolante che il legislatore assegna al piano in argomento, redatto con il concorso di più soggetti istituzionali che, a diverso titolo, intervengono nel delineare il percorso metodologico-educativo e di assistenza nei confronti di minori affetti da handicap grave. Il dato che rileva è che, nel caso di specie, l’equipe multidisciplinare aveva sottolineato-attraverso tale strumento- la necessità di un percorso di insegnamento di sostegno che contemplasse la completezza delle prestazioni, fissate in n. 22 ore settimanali e, che, inopinatamente, seppur per ragioni verosimilmente non dipendenti dalla sua volontà, il Dirigente scolastico abbia ridotto il predetto numero di ore a 17, in assenza di una preliminare modificazione del piano educativo che desse atto di oggettive ragioni inerenti ad un mutamento della condizione patologica tali da giustificare la decisione, posto che un intervento di tal guisa sarebbe stato ammesso unicamente -cosa che non è stata – nell’ipotesi di cessazione del fabbisogno da parte della minore in argomento (acclarata da una revisione del piano di che trattasi).
In prossimità dell’udienza camerale del 12 maggio 2009, la difesa erariale ha depositato la relazione della dirigenza scolastica nella quale è confermato, ulteriormente, rispetto a quanto dalla scuola comunicato alla famiglia, che la riduzione delle ore di insegnamento in capo a xxx è dipesa dal sopravvenire di nuovi iscritti con disabilità per i quali si è resa necessaria l’assegnazione dell’insegnante di sostegno: l’invarianza delle risorse a disposizione avrebbe dunque obbligato la dirigenza ad operare una diversa ripartizione delle ore tra più disabili in modo da non far aumentare la spesa complessiva posta a capo dell’Istituzione scolastica. Si afferma altresì in tale relazione che la Direzione Didattica ha immediatamente fatto presente all’Ufficio Scolastico Provinciale la necessità di ulteriori docenti di sostegno, sollecitata anche con la trasmissione delle certificazioni rilasciate dal Servizio territoriale di neuropsichiatria infantile e che, comunque, l’originaria assegnazione del monte ore completo a xxx era stata possibile per via della fuoriuscita – per trasferimento – di alcuni alunni disabili, circostanza che, invero, nessun rilievo riveste nella valutazione di legittimità dei provvedimenti assunti.
Orbene, va osservato come alla luce del quadro normativo di riferimento (DPR 24.02.1994) il piano educativo individualizzato (si ribadisce, redatto con il concorso anche della struttura sanitaria territoriale) non è suscettibile di disapplicazioni di sorta nè di applicazioni parziali. Esso infatti ha il compito di:
– descrivere gli “interventi” integrati ed equilibrati tra di loro, predisposti per l’alunno in situazione di handicap, in un determinato periodo di tempo, ai fini della realizzazione del diritto all’educazione e all’istruzione, di cui ai primi quattro commi dell’art. 12 della legge n. 104 del 1992″;
– operare una sintesi tra le diverse professionalità che operano all’interno ed all’esterno dell’ambito scolastico, in considerazione che lo stesso è redatto, congiuntamente, “dagli operatori sanitari individuati dalla USL e dal personale insegnante curriculare e di sostegno della scuola e, ove presente, con la partecipazione dell’insegnante operatore psico-pedagogico, in collaborazione con i genitori o gli esercenti la potestà parentale dell’alunno”;
– proporre interventi finalizzati alla piena realizzazione del diritto all’educazione, all’istruzione ed integrazione scolastica dell’alunno in situazione di handicap.
La particolarità della materia, non consente neppure di ammettere un’esimente nei confronti dell’Amministrazione scolastica -complessivamente intesa – fondata sulle disposizioni di cui all’art. 2 commi 413 e 414 della L. n. 244/07, in considerazione, anche, che dette disposizioni limitatrici la consistenza delle dotazioni organiche hanno fatto comunque salva la distribuzione degli insegnanti di sostegno correlata alla “effettiva presenza di alunni disabili” secondo un principio di compensazione territoriale, avuto riguardo all’obbligo, comunque, di garantire “l’attività di sostegno mediante assegnazione di docenti specializzati” (art. 13 comma 3 L. n. 104/92, art. 315 comma 2 D. Lgs. n. 297/94).
Alla luce delle suesposte considerazioni, per questa parte il ricorso va accolto con conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati.
In ordine alla domanda risarcitoria, stima il Collegio non sussistente alcun danno, sotto ogni profilo, in capo ai genitori ex se, né un danno alla stessa minore con riferimento all’illegittima riduzione delle ore di sostegno: quest’ultima, infatti, è intervenuta ad anno scolastico inoltrato ed il quantum di prestazioni non rese non è ragionevolmente idoneo a cagionare un apprezzabile lesione.
Per questa parte, dunque, la domanda risarcitoria va rigettata.
Con riferimento, invece, alla mancata erogazione del servizio di assistenza alla comunicazione da parte del Comune di …, va osservato come il modus operandi del Comune, concretatosi non solo nella mancata risposta alla richiesta scolastica, quanto, anche, nella mancata preliminare verifica del fabbisogno di servizio specialistico, che l’Ente avrebbe dovuto effettuare ex officio in tempi congrui rispetto all’inizio dell’anno scolastico senza attendere una specifica richiesta, denoti una condotta, colposa, cui è conseguito il pregiudizio allo sviluppo della personalità patito dalla minore che non ha potuto fruire di alcuna prestazione specialistica considerata essenziale dal Servizio di neuropsichiatria (la cui diagnosi ha trovato conferma in un’ulteriore certificazione del 19.02.2009, versata in atti).
In ordine alla quantificazione del danno, ritiene il Collegio che, trattandosi di un danno del tutto particolare – quello allo sviluppo della personalità derivante da una condotta omissiva – e di difficile quantificazione, può disporsi la liquidazione in via equitativa ex art. 1226 c.c.
Ritiene quindi il Collegio di dover liquidare, in favore della minore xxx, a titolo di risarcimento del danno, la somma complessiva di € 2.500,00 che pone a carico del Comune di ….
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, sezione terza,
– accoglie, nei limiti specificati in motivazione, il ricorso in epigrafe e per l’effetto annulla i provvedimenti impugnati;
– dichiara l’obbligo del Comune di … di fornire il servizio di assistenza all’autonomia ed alla comunicazione personale secondo le indicazioni fornite dall’Amministrazione scolastica;
– condanna il Comune di … al risarcimento del danno che si liquida in € 2.500,00 (Euro duemilacinquecento e zero centesimi) in favore della minore xxx;
– Condanna l’Amministrazione scolastica resistente ed il Comune di … alla rifusione delle spese di lite in favore della parte ricorrente, per la metà ciascuno, che si liquidano in complessivi € 2000,00 (Euro duemila e zero centesimi), oltre IVA e CPA come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 12/05/2009 con l’intervento dei Magistrati:
Calogero Adamo, Presidente
Maria Cappellano, Referendario
Giuseppe La Greca, Referendario, Estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 15/05/2009