Annullamento contratto a t.i. – omessa considerazione dell’interesse pubblico – difetto di motivazione – sussiste.
È illegittimo per carenza di motivazione il provvedimento con cui viene disposto l’annullamento dei contratti di lavoro a tempo indeterminato a suo tempo stipulati, qualora venga omessa qualunque considerazione sulla esistenza di un interesse pubblico che autorizzasse l’esercizio del potere di autotutela mediante l’annullamento del precedente atto già adottato dall’Amministrazione il quale, come noto, può essere legittimamente disposto soltanto allorquando tale nuovo provvedimento che rimuove l’anteriore atto dallo stesso annullato, soddisfa un interesse pubblico di reale ed effettiva emergenza.
L’annullamento difatti incide su di una posizione consolidatasi per effetto dell’originario provvedimento, stante il pieno affidamento della interessata in ordine alla conseguita sua sistemazione in posizione ormai di ruolo.
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In Nome del Popolo Italiano
Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio
Sezione III bis
composto dai Signori Magistrati:
Saverio CORASANITI Presidente
Paolo RESTAINO Consigliere. Rel.
Massimo Luciano CALVERI Consigliere
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n. 2788/96, proposto da xxx, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Fausto Buccellato e Corrado Mauceri con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma Viale Angelico 45;
contro
– il Provveditore agli Studi di Varese, il Ministero della P.I. in persona del Ministro p.t., rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato;
– il Consiglio Nazionale della P.I. (C.N.P.I.);
per l’annullamento
del decreto n. 29493 del 20/11/1995 con cui il Provveditore agli studi di Varese ha disposto la unificazione delle graduatorie del concorso per titoli ed esami indetto con D.M. 23/3/1990 per le classi di concorso ex cl. 042 (Filosofia e Scienze dell’educazione) e cl. 082 (psicologia sociale e Pubbliche Relazioni) nella nuova classe di concorso 036A ed ha altresì disposto l’annullamento di tutti i contratti di lavoro a tempo indeterminato concernenti la classe di concorso in questione e la stipula di nuovi contratti, nella parte relativa all’annullamento del contratto di lavoro stipulato con la ricorrente, nonchè del D.M. 24/11/1994 n. 334 e della C.M. n. 266 del 3/8/1995 ciascuno “in parte qua”.
e sul ricorso n. 7368/96 proposto dalla stessa summenzionata ricorrente, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Fausto Buccellato e Corrado Mauceri con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma Viale Angelico 45;
contro
– la Commissione Provinciale ricorsi del personale non di ruolo della Scuola secondaria presso il Provveditorato agli Studi di Oristano, in persona del Presidente p.t.; il Provveditore agli Studi di Oristano;
– il Ministero della P.I., tutti rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato;
per l’annullamento
della decisione n. 5680 del 15/3/1996 con cui la Commissione Provinciale per i ricorsi del personale non di ruolo della scuola secondaria del Provveditorato agli Studi di Oristano ha respinto il ricorso della attuale ricorrente avverso il provvedimento con cui il Provveditore agli Studi di Oristano ha disposto la decadenza dell’assunzione a tempo determinato per l’insegnamento di Filosofia, Psicologia e Scienze dell’Educazione (cl. 036a) per l’a.s. 1995/1996.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Viste le costituzioni in giudizio del Ministero P.I. e Provveditore agli Studi di Varese per il ric. n. 2788/96 e del Ministero P.I. e Provveditorato agli Studi di Oristano per il ric. n. 7368/96;
Vista la memoria prodotta dalla ricorrente relativa al ricorso n. 2788/96 R.G.;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito alla pubblica udienza del 6 novembre 2008 il Relatore Consigliere Paolo RESTAINO e uditi, altresì, l’Avv. Fausto Buccellato per la ricorrente e l’Avv. dello Stato Varone;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO
Viene impugnato il decreto n. 29493 del 20.12.1995 con cui il Provveditore agli studi di Varese ha disposto l’unificazione delle graduatorie del concorso per titoli ed esami indetto con D.M. 23/3/1990 per le classi di concorso ex cl. 042 (Filosofia e Scienze dell’Educazione) e cl. 082 (Psicologia sociale e P.R.) nella nuova classe di concorso 036A ed ha altresì annullato tutti i contratti di lavoro a tempo indeterminato concernenti la classe di concorso in questione, nella parte relativa all’annullamento del contratto di lavoro stipulato con la ricorrente ed alla stipulazione del contratto a.t.i. con l’insegnante ….. . Vengono impugnati anche il DM 24.11.1994 n. 334 e la CM n. 266 del 3.8.1995 “in parte de qua” unitamente al sottostante parere del CNPI.
Premette la ricorrente che aveva superato con esito positivo venendo inclusa nella relativa graduatoria di merito del concorso a cattedre per titoli ed esami per l’insegnamento di Filosofia e Scienze dell’Educazione (c. A036) in Lombardia per la provincia di Varese, ed era stata assunta con contratto di lavoro a tempo indeterminato del 9.10.1995 dal Provveditore agli Studi di Varese, di avere, dopo circa due mesi dall’assunzione in servizio, ricevuto comunicazione che invece l’assunzione a tempo indeterminato a lei conferita spettava ad altro docente già incluso nella graduatoria ex cl. 082.
Tanto perchè, secondo il Provveditore agli Studi di Varese che ha adottato il provvedimento ora impugnato, il D.M. 334/1999 imponeva la unificazione della graduatoria ex cl. 042 (filosofia e Scienze dell’educazione) con la graduatoria ex cl. 082 Psicologia sociale e P.R.) nella nuova graduatoria 036A ed in base a tale graduatoria unificata la ricorrente risultava in posizione inferiore.
Vengono dedotti i seguenti motivi di gravame:
I) VIOLAZIONE DEI PRINCIPI GENERALI IN MATERIA CONTRATTUALE E DEL PRINCIPIO DELLA BUONA FEDE NONCHE’ ERRONEA APPLICAZIONE DELL’ART.’ 18 COMMA 3 DEL CCNL DEL 4/8/1995.
Evidenzia l’istante che essendo stata assunta con regolare contratto di lavoro individuale stipulato con il Provveditore agli Studi, aveva fatto affidamento sui relativi impegni tanto che aveva assunto subito regolare servizio presso la Scuola assegnatale rinunciando anche ad un contratto di lavoro propostole successivamente dal Provveditore agli Studi di Oristano.
Anche ad ipotizzare che il contratto in questione era da stipularsi sulla base della graduatoria unificata della classe 036A, ritiene la ricorrente che in nessun modo il Provveditore agli Studi poteva disporre di autorità l’annullamento del contratto stipulato senza tener in nessun conto gli impegni assunti dalle parti.
II) VIOLAZIONE DEI PRINCIPI GENERALI IN MATERIA DI REVOCA E DI ANNULLAMENTO DI UFFICIO, ED ECCESSO DI POTERE NONCHE’ PER ILLOGICITA’, CARENZA DI ISTRUTTORIA E DEI PRESUPPOSTI E DI MOTIVAZIONE.
Viene specificamente denunciata la violazione dei principi che impongono la adozione dei provvedimenti di autotutela non al solo fine di ripristinare la legalità ma in presenza di un interesse pubblico specifico ed attuale a rimuoverne gli effetti nella specie non emergente dal provvedimento impugnato che viene perciò censurato sotto il profilo della mancanza di motivazione in relazione alla assenza di ogni valutazione comparativa tra l’eventuale interesse pubblico e quello della ricorrente che aveva fatto affidamento sull’operato dell’Amministrazione e soprattutto sul contratto regolarmente stipulato e già in fase di esecuzione.
III) VIOLAZIONE DEI PRINCIPI GENERALI IN MATERIA CONCORSUALE E DEL PRINCIPIO DI TUTELA DELL’AFFIDAMENTO NONCHE’ ECCESSO DI POTERE PER ILLOGICITA’, CONTRADDITTORIETA’ E DISPARITA’ DI TRATTAMENTO.
Premesso che il concorso per la classe A042 consentiva maggiori sbocchi professionali, prevedendo di conseguenza un programma più vasto e complesso mentre la classe A082 aveva sbocchi limitati con un conseguente programma più limitato e mirato agli specifici insegnamenti ai quali era rivolto, rileva la ricorrente che l’accorpamento delle due classi di concorso A042 e A082 nella nuova classe di concorso 036A, non può comportare anche l’accorpamento delle due distinte graduatorie dei due distinti concorsi stante la diversità dei programmi e quindi delle prove concorsuali che esigeva il rispetto, che la istante ritiene violato, del principio della “par conditio”.
Con riferimento al DM n. 334/94 il quale non ha previsto norme transitorie per evitare effetti incidenti sul requisito della professionalità del personale docente, viene denunciata “in parte qua” la illegittimità dello stesso D.M. sia per violazione dei principi generali in materia concorsuale (in primo luogo di quello della tutela dell’affidamento), sia sotto il profilo dell’eccesso di potere per contraddittorietà perchè, in palese contrasto con ogni principio di qualificazione professionale, viene consentito l’accesso all’insegnamento di personale docente senza una adeguata valutazione sulle capacità professionali relative agli insegnamenti previsti.
Conclude la istante chiedendo, previo annullamento degli atti impugnati, la declaratoria del suo diritto al ripristino del contratto di lavoro a tempo indeterminato stipulato con il Provveditorato agli Studi di Varese in data 3/10/95 per l’insegnamento di Filosofia, Psicologia e Scienze dell’Educazione in qualità di vincitrice del concorso per titoli ed esami indetto con D.M. 23/3/1990 per la classe di concorso A042.
Con successivo ricorso viene impugnata la decisione n. 5680 del 15/3/1996 con la quale la Commissione Provinciale per i ricorsi del personale non di ruolo della scuola secondaria del Provveditorato agli Studi di Oristano ha respinto il ricorso che la stessa attuale ricorrente aveva proposto avverso il provvedimento del Provveditore agli Studi di Oristano concernente la disposta decadenza dell’assunzione a tempo determinato per l’insegnamento di Filosofia, Psicologia e Scienze dell’Educazione (c. 036A) per l’a.s. 1995/96.
Con tale ricorso, premesso di aver ricevuto proposta di contratto a tempo determinato (annuale) da parte del Provveditorato agli Studi di Oristano presso cui aveva presentato domande di supplenze e di aver rinunciato a tale chiamata essendo contrattualmente impegnata con il Provveditore agli Studi di Varese, ritiene illegittima la determinazione della Commissione ricorsi, ora impugnata, per i seguenti motivi:
I) Violazione degli art. 3, 7, 8, 10 e 11 l. n. 241/1990 in riferimento agli artt. 24 e 97 Cost. per essere stata omessa la comunicazione dell’avvio al procedimento alla interessata e la indicazione del Responsabile del procedimento, e per difetto di istruttoria e di motivazione su tale punto da parte della Commissione per i ricorsi.
II) Violazione ed errata applicazione dell’art. 15 O.M. 29/12/1995 n. 371 poichè la decadenza della nomina (per supplenza) prevista da tale O.M. è stata adottata nonostante che la mancata accettazione della stessa supplenza era dipesa dall’assunzione con contratto a tempo indeterminato del Provveditorato di Varese, successivamente annullata dallo stesso Provveditore, nonchè travisamento dei presupposti, manifesta illogicità e ingiustizia per omessa considerazione di tali circostanze in sede di adozione delle determinazioni ora impugnate.
III) Violazione ed errata applicazione dell’art. 15 O.M. 29/12/1995 n,. 371 nonchè travisamento dei presupposti, manifesta illogicità ed ingiustizia poichè la ricorrente, prima che il provvedimento di decadenza acquisisse efficacia con la recezione da parte del destinatario, aveva già comunicato al Provveditore agli Studi di Oristano la revoca della non accettazione.
IV) Violazione degli artt. 511 e 541 del D.Lg.vo 16/4/1994 n. 297 in riferimento al T.U. 10/1/1957 n. 3 atteso che la decadenza dalla nomina non è prevista per il personale non di ruolo dovendo invece applicarsi, giusto il relativo rinvio, l’art. 127 del T.U. n. 3/1957 che dispone la decadenza solo quando il dipendente non assuma o non riassuma servizio senza giustificato motivo. Viene dedotto pertanto anche il difetto di istruttoria e denunciata anche la mancata pronuncia su tale punto da parte della Commissione per i ricorsi.
Il contraddittorio è stato istituito:
1) per il primo ricorso nei confronti dell’Amministrazione della P.I. (Ministero della P.I. e Provveditore agli Studi di Varese) costituitisi in giudizio tramite l’Avvocatura Generale dello Stato, nonchè del Consiglio Nazionale della P.I. (C.N.P.I.) e di …. ;
2) per il secondo ricorso nei confronti dell’Amministrazione della P.I. (Ministero della P.I. e Provveditorato agli Studi di Oristano), della Commissione Provinciale ricorsi del personale non di ruolo presso lo stesso Provveditorato di Oristano.
Si sono costituiti in giudizio il Ministero della P.I. e il Provveditorato agli Studi di Oristano tramite l’Avvocatura Generale dello Stato.
In memoria depositata in data 27/4/2000 la ricorrente, in relazione al primo dei ricorsi di cui trattasi, si riporta alle censure già svolte nel ricorso fornendo ulteriori argomentazioni precisative ed evidenzia, inoltre, di aver potuto riprendere servizio in provincia di Varese a seguito di sospensione dei provvedimenti impugnati concessa dal C.d.S. in sede di appello, in riforma della Ordinanza di questo Tribunale reiettiva della domanda cautelare.
Alla udienza del 6 novembre 2008 i due ricorsi sono passati in decisione.
DIRITTO
I due ricorsi vanno riuniti per evidente ragioni di connessione.
Risulta evidente, ad avviso del Collegio, la fondatezza della censura, svolta nel primo dei ricorsi di cui trattasi, con la quale viene denunciato il difetto di motivazione del provvedimento con cui il Provveditore agli Studi di Varese ha stabilito l’annullamento dei contratti di lavoro a tempo indeterminato concernenti la graduatoria relativa alla classe di concorso di cui trattasi.
Tale provvedimento la ricorrente ha impugnato nella sola parte riferita all’annullamento della nomina a tempo indeterminato che alla stessa era già stata conferita quale vincitrice del concorso a cattedre per la classe di concorso cui aveva partecipato.
Il motivo dello stesso annullamento è stato ricondotto, nel provvedimento impugnato, alla unificazione delle graduatorie dei concorsi a cattedre e per soli titoli conseguito dall’accorpamento di più materie in una sola classe.
Essendo stata infatti unificata la graduatoria riguardante la classe di concorso A042 (Filosofia e Scienze dell’Educazione) e la classe di concorso A082 (Psicologia sociale e Pubbliche Relazione) nella nuova classe di concorso A36A (Filosofia, Psicologia e Scienze dell’Educazione) il Provveditore agli Studi di Varese ha ritenuto necessaria la stipula di nuovi contratti sulla base della graduatoria unificata previo annullamento di tutti i contratti di lavoro a tempo indeterminato già stipulati, tra cui quello interessante la attuale ricorrente.
Tale è il motivo dell’annullamento incidente sulla posizione della istante, così come addotto dall’Amministrazione a giustificazione del provvedimento ora impugnato.
Ad avviso del Collegio risulta tuttavia omessa qualunque considerazione sulla esistenza di un interesse pubblico che autorizzasse l’esercizio del potere di autotutela mediante l’annullamento del precedente atto già adottato dall’Amministrazione il quale, come noto, può essere legittimamente disposto soltanto allorquando tale nuovo provvedimento che rimuove l’anteriore atto dallo stesso annullato, soddisfa un interesse pubblico di reale ed effettiva emergenza.
La circostanza della brevità del periodo temporale, nel caso di specie intercorso tra l’atto annullato ed il successivo provvedimento di annullamento non esimeva dalla individuazione della esistenza di un interesse pubblico.
La esiguità del tempo può parimenti incidere su posizione consolidatasi per effetto dell’originario provvedimento, nel caso di specie individuabile nella successione di provvedimenti riferite alla partecipazione della ricorrente ad un concorso indetto nel 1990, al conferimento alla stessa, nell’ottobre del 1995 di nomina di assunzione in ruolo da parte del Provveditore agli Studi di Varese con relativo contratto a tempo indeterminato e nell’espletamento di servizio nella sede in cui era stata assegnata con evidente pieno affidamento della interessata in ordine alla conseguita sua sistemazione in posizione ormai di ruolo.
Infatti il provvedimento che ha disposto l’annullamento della nomina è stato adottato nel novembre del 1995 mentre la insegnante già svolgeva le relative funzioni.
Il ricorso va dunque, per le ragioni sopraindicate, accolto e di conseguenza va annullato l’atto impugnato nella sola parte incidente sulla posizione della ricorrente divenuta titolare di cattedra quale vincitrice di concorso.
Dall’annullamento del provvedimento che ha interrotto il rapporto di lavoro intercorrente con la ricorrente deriva la spettanza alla stessa degli emolumenti stipendiali relativi a tutto il periodo decorrente dalla illegittima interruzione del medesimo rapporto.
Su tali importi non si rende tuttavia allo stato possibile alcuna ulteriore statuizione avendo la stessa ricorrente precisato, nella memoria depositata in data 27/4/2000 successivamente all’atto di ricorso, di aver regolarmente ripreso servizio in provincia di Varese a seguito di sospensione dell’atto impugnato concessa dal C.d.S. in sede di appello cautelare.
Gli stessi importi, maggiorati dalle somme relative agli interessi e rivalutazione monetaria come per legge applicabile, vanno perciò riconosciuti, ove non corrisposti alla ricorrente, per il solo periodo intercorrente tra la data dell’annullamento della nomina conferita alla stessa e quella della ripresa del servizio per effetto della sospensione cautelare disposta dal C.d.S..
Quanto al secondo ricorso contenente censure indirizzate alla decadenza dall’assunzione a tempo determinato (supplenza annuale per l’a.s. 1995/96) valgono le seguenti considerazioni.
La stessa supplenza era stata alla ricorrente conferita per l’insegnamento annuale di Filosofia, Psicologia e Scienze dell’Educazione (cl. 036a) in Istituto nell’ambito del Provveditorato agli Studi di Oristano presso cui la attuale ricorrente aveva inoltrato la relativa domanda.
Non avendo la interessata assunto servizio a seguito di nomina del Provveditore agli Studi presso l’Istituto Professionale Servizi Sociali di Oristano conferitale sino al 31/8/1996, lo stesso Provveditore agli Studi di Oristano ha disposto, per la suindicata ragione, la decadenza dalla supplenza.
La Commissione di cui all’art. 525 del D.Lg.vo 297/1994, presso cui la ricorrente aveva proposto ricorso avverso lo stesso provvedimento di decadenza, lo ha respinto sul rilievo di un rifiuto della insegnante, riconducibile anche alla circostanza della mancata assunzione di servizio, nel prescritto termine, di una supplenza che aveva ricevuto per atto dello stesso Provveditorato.
Sotto tale obbiettiva rilevazione del rifiuto della supplenza è stato ritenuto dalla stessa Commissione legittimo il provvedimento di decadenza, con la decisione che la ricorrente ha impugnato con il secondo dei ricorsi di cui trattasi.
Tale proposto ricorso, ad avviso del Collegio, appare di per sè infondato, in disparte ogni altra considerazione derivante dalla accertata illegittimità del provvedimento che aveva impedito alla ricorrente la prosecuzione nel rapporto di insegnante di ruolo già in corso.
La O.M. n. 371/94, che contrariamente a quanto dalla stessa sostenuto trova applicazione nel caso di specie, stabilisce (art. 15 comma 9) espressamente che la mancata accettazione della nomina per supplenza comporta la decadenza dalla nomina stessa.
Tale disposizione, che ricollega la decadenza alla mancata accettazione della nomina, in quanto contenuta in una Ordinanza della P.I. emanata per il conferimento delle supplenze annuali per l’anno cui la stessa si riferiva, deve ritenersi diretta a consentire il tempestivo svolgimento delle operazioni di conferimento delle supplenze relative allo stesso anno nei tempi strettamente necessari al regolare svolgimento delle lezioni nell’anno scolastico, sicchè non può ritenersi illegittima la applicazione che della stessa ha fatto il Provveditore agli Studi di Oristano che, ricevuta la espressa comunicazione della ricorrente di rifiuto della supplenza che era stata offerta alla stessa ha conferito la nomina ad altra insegnante considerando la prima decaduta.
Sotto tale profilo appaiono legittime le conclusioni cui è pervenuta la Commissione ricorsi adita dalla stessa attuale istante, che ha sottolineato il rifiuto della insegnante alla chiamata del Provveditore di Oristano ritenendo in tal modo corretto il successivo operato dello stesso che ha prontamente individuato altra docente avente titolo cui ha assegnato l’insegnamento annuale (supplenza) sulla stessa cattedra.
Vanno anche disattesi gli ulteriori rilievi mossi dalla ricorrente e riferiti:
a) alla inefficacia del provvedimento di decadenza prima che lo stesso, in quanto atto recettizio, fosse stato portato a conoscenza dell’interessato.
b) alla inosservanza di prescrizioni dettate dalla legge n. 241/1990 a garanzia della partecipazione del soggetto interessato al procedimento.
Quanto in a) va osservato, conformemente a quanto ritenuto al riguardo anche dalla Commissione ricorsi, che il provvedimento di decadenza quale quello interessante il caso che ne occupa, non necessita del concorso della volontà del destinatario concretandosi in un provvedimento da adottarsi allorquando non viene posto in essere da parte dello stesso un atto o comportamento che invece era tenuto ad effettuare entro i termini prestabiliti con legale comminatoria degli effetti decadenziali, sicchè non può ritersi annoverabile, lo stesso provvedimento dichiarativo della intervenuta decadenza, tra i provvedimenti di natura recettizia.
Quanto in b) risultano tutte infondate le censure riferite alla violazione delle disposizioni di cui alla legge n. 241/1990, segnatamente:
1) quella della mancanza di motivazione (art. 3 stessa legge) essendo sufficiente la rilevazione della intervenuta decadenza dalla nomina per supplenza in considerazione del rifiuto del suo conferimento da parte della interessata che non aveva assunto servizio nei termini indicati nell’atto di nomina).
2) quella relativa alla omessa comunicazione dell’avvio del procedimento all’interessata trattandosi di effetti decadenziali di natura obbiettiva stante la loro previsione nella già citata O.M..
Su tali effetti, come rileva esattamente la Commissione ricorsi che anche sotto tale profilo ha ritenuto di sottolineare (nella sua decisione reiettiva) la legittimità dell’azione amministrativa sotto un profilo di diritto obbiettivo cioè “… al di là delle giustificazioni addotte …”, nessuna influenza determinate avrebbero potuto sortire eventuali giustificazioni, da presentarsi dopo la eventuale recezione dell’avviso di procedimento, da parte dell’interessata che peraltro le aveva già fornite spontaneamente allo stesso Provveditorato di Oristano.
Il secondo dei ricorsi proposto va dunque, per le ragioni sopraindicate, rigettato.
Si ravvisano ragioni che consentono di ritenere interamente compensabile tra le parti le spese relative ai riuniti giudizi.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio (Sezione III bis) pronunciando sui due ricorsi indicati in epigrafe:
I) Dispone la riunione dei gravami;
II) Accoglie il primo degli stessi ricorsi, contrassegnato con il n. 2788/96 R.G. e annulla i provvedimenti con lo stesso ricorso impugnati nei sensi e nei limiti in motivazione indicati agli effetti, anche economici, in motivazione parimenti specificati;
III) Rigetta il ricorso contrassegnato con n. 7368/96 R.G..
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dalla Autorità amministrativa.
Così deciso nella Camera di Consiglio del 6/11/2008 con la partecipazione dei Magistrati elencati in epigrafe.
Saverio Corasaniti Presidente
Paolo Restaino Consigliere, est.