I corsi di perfezionamento frequentati presso un consorzio interuniversitario (FOR.COM. nella specie) articolati su base annuale e conclusisi con il superamento di un esame finale, che prevedono 1500 ore di attività didattica corrispondenti a 60 crediti formativi, danno titolo, in sede di formazione delle graduatorie provinciali ad esaurimento del personale docente della scuola, all’attribuzione di un punteggio pari a 3, ai sensi del punto C.7 della tabella allegata al d.m. 15 marzo 2007 n. 27, e non all’attribuzione di un punteggio pari a 1 ai sensi del successivo punto C.8 della citata tabella.
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
N.2516/09
Reg.Dec.
N. 2347 Reg.Ric.
ANNO 2009
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sul ricorso n. 2347/2009, proposto dal Ministero dell’università, dell’istruzione e della ricerca, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato presso i cui uffici per legge domicilia, in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
contro
XXX, non costituita in appello;
per la riforma
della sentenza del Tar Lazio – Roma, sez. III-bis, 24 novembre 2008 n. 10586.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
visti tutti gli atti di causa;
relatore all’udienza in camera di consiglio del 7 aprile 2009 fissata per la domanda cautelare il consigliere Rosanna De Nictolis;
udito l’avvocato dello stato F. Tortora per l’appellante;
resa edotta la parte presente della possibilità di definizione del ricorso in via immediata ai sensi dell’art. 26, l. Tar;
ritenuto e considerato quanto segue:
FATTO E DIRITTO
1. La parte odierna appellata ha fatto domanda per l’inserimento nella graduatoria provinciale ad esaurimento di Latina per gli anni scolastici 2007/2008 e 2008/2009.
Con il ricorso di primo grado ha impugnato la graduatoria provinciale definitiva ad esaurimento, per la classe di insegnamento di suo interesse, e la nota prot. 5.558 del 18 luglio 2007 del direttore generale dell’Ufficio scolastico regionale per il Lazio, lamentando che per due corsi di perfezionamento post laurea seguiti presso il FOR.COM. le sono stati attribuiti, per ciascuno di essi, 1 punto in luogo dei 3 previsti.
Si tratterebbe, infatti di corsi di perfezionamento con esame finale, di durata annuale, della durata di 1500 ore corrispondenti a 60 crediti formativi, rientranti, pertanto, nel punto C.7 e non nel punto C.8 della tabella 2 allegata al d.m. 17 marzo 2007 che reca la tabella di valutazione dei titoli per il personale docente ed educativo.
1.1. Il Tar adito, con la sentenza in epigrafe, resa in forma semplificata, ha accolto il ricorso, richiamando un proprio precedente conforme (Tar Lazio – Roma, sez. III-bis, 4 luglio 2008 n. 6383).
1.2. Ha proposto appello l’Amministrazione, chiedendo la sospensione cautelare della sentenza.
Si lamenta che il punto C.7 della tabella 2 allegata al d.m. 17 marzo 2007 prevede l’attribuzione di 3 punti solo per i titoli previsti dal d.m. n. 270/2004 e, segnatamente, i master che conseguono ad un corso di 1500 ore corrispondenti a 60 crediti formativi, di durata annuale e con esame finale.
Le Università possono attivare anche altri corsi di perfezionamento, in esito ai quali vengono rilasciati attestati di frequenza, e non diplomi o master di primo o secondo livello.
I punti C.7 e C.8 considerano distintamente tali due situazioni, prevedendo 3 punti solo per i diplomi di specializzazione e i master di primo e secondo livello e 1 punto per i corsi di perfezionamento per i quali è rilasciato attestato di frequenza, a prescindere dal numero di ore e dei crediti formativi.
I corsi di perfezionamento svolti dall’appellata presso il FOR.COM. rientrerebbero nel punto C.8.
2. All’udienza del 7 aprile 2009, fissata per l’esame della domanda cautelare, la parte presente è stata resa edotta da parte del Collegio della possibilità di definizione immediata della lite ai sensi dell’art. 26, l. Tar.
La causa è stata pertanto decisa nel merito.
3. L’appello va respinto.
3.1. La questione di diritto oggetto del presente gravame è stata già affrontata dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sia in sede di merito, con decisione 17 luglio 2008 n. 3595 della VI sezione, sia in sede cautelare (in svariate ipotesi di appelli cautelari su sentenza: v. Cons. St., sez. VI, 24 marzo 2009 nn. 1513, 1514, 1533, 1534, 1535, 1536, 1537; e in ipotesi di appelli cautelari su ordinanza: v. Cons. St., sez. VI, 27 febbraio 2009 n. 1064), e risolta in senso sfavorevole all’Amministrazione, con argomenti da cui non c’è ragione di discostarsi.
Si può ritenere perciò superato l’orientamento giurisprudenziale richiamato nell’atto di appello, favorevole all’Amministrazione, espresso solo in sede cautelare di appello su ordinanze, e da un ben più limitato numero di ordinanze (Cons. St., sez. VI, ordd. 18 marzo 2008 n. 1501; 6 maggio 2008 n. 2448; 27 maggio 2008 n. 2864).
3.2. Viene all’esame del Collegio la questione della valutazione dei corsi di perfezionamento post laurea organizzati dal FOR.COM. (Formazione per la Comunicazione), Consorzio Interuniversitario, di durata annuale e con esame finale, corrispondenti a 1500 ore e a 60 crediti formativi.
Parte appellata ha frequentato due corsi di perfezionamento del predetto Consorzio Interuniversitario che opera nel campo della formazione e delle ricerca applicata in base alla collaborazione tra università italiane e straniere.
3.3. Secondo l’art. 3, d.m. 22 ottobre 2004 n. 270, le Università rilasciano i seguenti titoli: laurea; laurea magistrale; diploma di specializzazione; dottorato di ricerca; secondo l’art. 3, co. 9, del citato d.m., le Università, in attuazione dell’art. 1, co. 15, l. n. 4/1999, possono attivare, disciplinandoli nei regolamenti didattici di ateneo, corsi di perfezionamento scientifico e di alta formazione permanente e ricorrente, successivi al conseguimento della laurea, o della laurea magistrale, alla conclusione dei quali sono rilasciati i master universitari di primo e di secondo livello.
Secondo l’art. 7, d.m. n. 270/2004, per conseguire il master universitario occorrono almeno 60 crediti, corrispondenti a 1500 ore.
Il medesimo art. 3, co. 9, del citato d.m., lascia fermo l’art. 6, l. n. 341/1990, a tenore del quale le Università possono attivare corsi di perfezionamento e aggiornamento professionale in esito ai quali sono rilasciati attestati.
3.4. Ciò premesso, va osservato che la tabella di valutazione dei titoli, approvata con d.m. 15 marzo 2007 n. 27, del personale docente ed educativo inserito nella terza fascia delle graduatorie a esaurimento, di cui all’art. 1, co. 605, l. n. 296 del 27 dicembre 2006 (che ha trasformato le graduatorie permanenti di terza fascia in graduatorie a esaurimento), ai punti C.7 e C.8 così dispone:
– “C.7) Per ogni diploma di perfezionamento, master universitario di I e II livello di durata annuale (corrispondenti a 1500 ore e 60 crediti) con esame finale, coerente con gli insegnamenti ai quali si riferisce la graduatoria, sono attribuiti punti 3”;
– “C.8) Per ogni attestato di frequenza di corsi di perfezionamento universitario di durata annuale, con esame finale, coerente con gli insegnamenti ai quali si riferisce la graduatoria, sono attribuiti punti 1”.
3.5. Il raffronto tra le due previsioni valutative consente di affermare che la diversità di punteggio assegnabile ai titoli post laurea in questione è correlata alla natura del titolo conseguito (“diploma di perfezionamento, master di I e di II livello” in C.7. o “attestato di frequenza di un corso di perfezionamento” in C.8) e alla dimensione strutturale e formativa dei corsi frequentati dal personale docente; a tale ultimo riguardo, l’attribuzione del maggior punteggio è disposta in presenza di titoli conseguiti nell’ambito di corsi di 1500 ore e suscettivi di far acquisire 60 crediti formativi.
Le due fattispecie presentano anche elementi di identità, costituiti dalla durata annuale dei corsi, dal fatto che essi devono concludersi con un esame finale e che siano infine coerenti con gli insegnamenti ai quali si riferisce la graduatoria.
3.6. I corsi di perfezionamento vantati da parte appellata, svolti presso il FOR.COM. (Consorzio tra Università), presentano le seguenti caratteristiche:
– durata annuale;
– esame finale;
– durata di 1500 ore corrispondenti a 60 crediti formativi;
– rilascio di attestato di partecipazione.
3.7. In relazione a corso di perfezionamento con tali caratteristiche, occorre optare tra un criterio formale – nominalistico e uno sostanziale.
Sulla scorta di un criterio formale – nominalistico, il corso in questione, non esitando in un diploma di specializzazione o master, non potrebbe essere ricondotto a C.7.
Sulla scorta di un criterio sostanziale, il corso in questione presenta, tuttavia, tutte le caratteristiche di un master universitario, essendo stato attivato presso un Consorzio tra Università, avendo durata annuale, prevedendo un esame finale, e contemplando, al pari di un master, una durata di 1500 ore per un totale di 60 crediti.
Il Consiglio di Stato in s.g., tra i due criteri, quello nominalistico e quello sostanziale, proprio in relazione ai corsi di perfezionamento presso il FOR.COM., ha già optato per il criterio sostanziale, con il citato precedente n. 3595/2008 (reso su un caso svoltosi nel vigore del d.m. 3 novembre 1999 n. 509, in parte qua identico al d.m. n. 270/2004), e con gli altri già citati precedenti in sede cautelare, a cui in questa sede si aderisce.
In relazione ad un corso di perfezionamento presso il For.Com., della durata di 1500 ore per 60 crediti formativi, la citata decisione ha statuito che <<nella misura in cui un corso di perfezionamento presenti tali caratteristiche esso è, al di là del nomen iuris, sostanzialmente assimilabile ad un master, senza che possano rilevare contrarie argomentazioni calibrate sulla distinzione qualitativa delle relative attività, posto che a parametri ulteriori a quelli indicati la normativa non assegna rilievo>>.
Le citate ordinanze cautelari hanno costì statuito: <<il punteggio di 3, previsto dal punto c. 7 dell’allegato al D.M. 15-3-2007 spetta in relazione alle caratteristiche del corso relativo al titolo prodotto (1500 ore, 60 C.F.U. e superamento di un esame finale>>.
3.8. E’ la stessa normativa di settore che prescinde dalla denominazione formale dei vari corsi e distingue gli stessi sulla base dei loro contenuti formativi. Infatti il d.m. n. 509/1999 (regolamento recante norme concernenti l’autonomia didattica degli atenei) ed il successivo d.m. n. 270/2004, consentono alle Università di attivare corsi di perfezionamento (facoltà già accordata dall’art. 6, l. 19 novembre 1990 n. 341, “Riforma degli ordinamenti didattici universitari”) successivi al conseguimento della laurea alla conclusione dei quali sono rilasciati master universitari di primo e secondo livello” (art. 3, co. 8, d.m. n. 509/1999 ed art. 3, co. 9, d.m. n. 270/2004). E dunque da tali norme si desume che i c.d. master vengono esplicitamente ricondotti alla più generale categoria dei corsi di perfezionamento universitari. Ciò che li definisce non è la semplice formale denominazione di “master” (anziché corso di perfezionamento), ma le caratteristiche sostanziali. Queste sono desumibili dall’art. 7, co. 4, di entrambi i d.m. citati (“per conseguire il master universitario lo studente deve aver acquisito 60 crediti”), dall’art. 5, co. 1 (il quale precisa che ad ogni CFU debbono corrispondere 25 ore di lavoro per studente, di modo che, quanto ai master: 25X60=1500 ore), e dall’art. 5 co. 5, in base al quale il riconoscimento dei crediti compete alla struttura didattica.
In applicazione di quanto precede, evidenziandosi che nell’ambito della propria autonomia il FOR.COM. ha strutturato i corsi in questione sulla base di 1500 ore e di 60 crediti, se ne deve trarre la conseguenza che tali corsi sono equivalenti ai master e danno diritto al punteggio previsto per questi ultimi.
3.9. Sarebbe peraltro illogico e contrario al principio dell’affidamento mettere sullo stesso piano corsi di perfezionamento dissimili (quelli vantati da parte appellata e quelli con minor numero di ore e di CFU) attribuendo ad essi un medesimo punteggio (nella specie 1 punto), quando invece le caratteristiche sostanziale dei corsi postulano la loro valutazione alla stregua dei master.
3.10. Va aggiunto che proprio al punto C.7 della tabella allegata al d.m. n. 27/2007 vi è un’incongruenza laddove si comprende, tra i titoli valutabili 3 punti, il “diploma di perfezionamento”.
Invero, nell’attuale panorama universitario non vi è traccia di un diploma di perfezionamento equiparabile, per dimensione strutturale e valutativa, ai master.
La locuzione “diplomi di perfezionamento” pertiene invero a titoli rilasciati da un limitato numero di istituzioni universitarie e accademiche (in via esemplificativa, si menzionano: diplomi di perfezionamento rilasciati dalla Scuola superiore di studi universitari e di perfezionamento S. Anna di Pisa, istituita con l. 14 febbraio 1987, n. 41; diplomi di perfezionamento scientifico rilasciati dalla Società internazionale per lo studio del medioevo latino e della Fondazione Franceschini: d.m. 3 aprile 2001; diplomi di perfezionamento scientifico rilasciati dall’Istituto nazionale di studi sul Rinascimento di Firenze: d.m. 9 ottobre 2001; diplomi di perfezionamento scientifico rilasciati dalla Scuola internazionale di alti studi di scienze della cultura della Fondazione collegio San Carlo di Modena: d.m. 4 maggio 1999).
Trattasi di titoli che, conseguiti in corsi normalmente di durata triennale, risultano equiparati ai dottorati di ricerca; circostanza questa ben presente del resto ai formulatori della tabella valutativa de qua, che li ha specificamente prefigurati al p. C.5 (“Dottorato di ricerca o diploma di perfezionamento equiparato per legge o per Statuto”) prevedendovi l’assegnazione di 12 punti.
Quanto precede ulteriormente avvalora la tesi per un’opzione interpretativa sostanzialistica della tabella valutativa.
Invero, se, come nel caso all’esame, la tabella dei titoli di valutazione menziona impropriamente un titolo (perché non omogeneo alla specifica categoria valutativa), l’erronea indicazione operata dall’Amministrazione scolastica va interpretata, ove possibile, alla luce del principio di conservazione dell’atto giuridico, dettato dall’art. 1376 c.c.
Facendo applicazione di una delle regole discendenti da tale principio (“scelta del significato utile rispetto a quello inutile”), l’atto va interpretato nel senso in cui possa avere qualche effetto, anziché in quello in cui non ne avrebbe alcuno; dal che consegue che la locuzione in questione, “diploma di perfezionamento”, va letta in consonanza ai titoli già ricompresi nella categoria valutativa di riferimento (master di I e di II livello), sicché risulta coerente, oltre che opportuno – anche in applicazione del principio di affidamento, intendere la locuzione medesima nel senso di “attestati di perfezionamento”.
3.11. Va infine rilevato che i corsi elencati nei punti C.7 e C.8 vengono identificati solo sulla base di caratteristiche estrinseche (la durata, il numero di ore di insegnamento, l’esame finale), e non anche sulla base del contenuto intrinseco dei corsi medesimi, che abbia riguardo ai programmi dei corsi, allo svolgersi mediante lezioni frontali o a distanza, etc.
Sicché, sulla base di tali connotati estrinseci, è inevitabile la soluzione di equiparare ai master i corsi di perfezionamento che ne presentino le stesse caratteristiche formali (esame finale, durata annuale, 1500 ore di didattica), e sarebbe formalistico differenziarli solo sulla scorta del diverso nome.
Resta ovviamente ferma, per il futuro, la facoltà dell’Amministrazione di modificare i punti C.7 e C.8 e, segnatamente, i criteri di attribuzione dei punteggi per i corsi di formazione postuniversitaria, individuando criteri sostanziali di differenziazione tra master di I e II livello e altri corsi di formazione.
3.12. In conclusione, va affermato che i corsi di perfezionamento frequentati presso un consorzio interuniversitario, articolati su base annuale e conclusisi con il superamento di un esame finale, che prevedono 1500 ore di attività didattica corrispondenti a 60 crediti formativi, danno titolo, in sede di formazione delle graduatorie provinciali ad esaurimento del personale docente della scuola, all’attribuzione di un punteggio pari a 3, ai sensi del punto C.7 della tabella allegata al d.m. 15 marzo 2007 n. 27, e non all’attribuzione di un punteggio pari a 1 ai sensi del successivo punto C.8 della citata tabella.
4. Per quanto esposto, l’appello dell’Amministrazione va respinto.
Non si fa luogo a pronuncia sulle spese, in difetto di costituzione di controparte.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione VI), definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo respinge.
Nulla per le spese.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 7 aprile 2009, con la partecipazione di:
Giuseppe Barbagallo – Presidente
Paolo Buonvino – Consigliere
Rosanna De Nictolis – Consigliere relatore ed estensore
Maurizio Meschino – Consigliere
Roberto Garofoli – Consigliere