Con l’art. 138, comma 1, lettera d) del D.Lgs. 112/98 è stata conferita alle regioni la delega per “la determinazione del calendario scolastico”. Le singole istituzioni scolastiche, con deliberazioni adottate dai consigli di circolo o di istituto ( art. 10 comma 3 del D.lgs. 297/1994 ), hanno facoltà di adattare il calendario alle specifiche esigenze derivanti dal Piano dell’offerta formativa, nel rispetto delle funzioni esercitate dalle regioni in materia (art. 5, comma 2 del DPR 275/99).
Con due delibere di giunta, la n. 315 e la n. 354 del 2014, la regione Lazio ha approvato il calendario per l’anno scolastico 2014 – 2015, valido anche per gli anni scolastici successivi. Esso prevede 206 giorni di lezione, 6 in più dei 200 minimi prescritti dalla normativa nazionale (art. 74, comma 3 del D.Lgs.297/94).
Stabilite le date di inizio e di conclusione delle lezioni per ordine di scuola ed elencate le festività nazionali e le ulteriori festività, il calendario precisa al comma 1, lettera c) che durante i periodi di sospensione delle lezioni per le ulteriori festività, “le attività didattiche sono obbligatoriamente sospese in tutte le istituzioni scolastiche presenti sul territorio regionale, comprese le scuole dell’infanzia.”; puntualizza al secondo periodo del comma 5 che i 6 giorni in più “ fanno parte integrante del calendario scolastico, quale quota destinata ad interventi didattici ed educativi (art. 74, comma 7/bis D.Lgs. 297/94” ); prescrive all’ultimo periodo del comma 5 che“ Restano non adattabili le date di inizio e termine delle lezioni, con le eccezioni di cui ai commi 2, 3 e 4 e le festività nazionali”, concludendo con la seguente avvertenza: “Non sono considerati adattamenti del calendario scolastico e quindi legittime, le riduzioni arbitrarie dei giorni di lezione dai 206 fino ai 200 obbligatori, ad eccezione di quelle attribuibili alla non accessibilità degli edifici per cause di forza maggiore o provvedimento di autorità.”
Quindi, la regola è la non adattabilità del calendario, salvo espresse eccezioni.
Andando ad esaminare quali siano queste eccezioni, si rileva, tralasciando il quanto meno superfluo comma 3 (che consente alle secondarie di primo e secondo grado di terminare gli esami dopo la fine delle lezioni), che esse riguardano
a) le scuole dell’infanzia, le quali possono anticipare la data di apertura (comma 2) e
b) gli istituti superiori di 2° grado dove si svolgono :
“– attività di stage e/o di alternanza scuola-lavoro;
– interventi didattici successivi allo scrutinio finale per gli studenti con giudizio sospeso”,
i quali possono anticipare la data iniziale e posticipare quella finale ( comma 4).
Le scuole primarie e quelle secondarie di primo grado non sono contemplate né nel comma 2, né nel comma 4. Perciò non rientrano tra gli istituti che, in base al calendario, hanno la facoltà di stabilire anticipi o posticipi delle date di inizio e termine delle lezioni. Dovendo inoltre rispettare tutti i periodi di sospensione per le festività, non si comprende in che modo dette scuole possano in concreto apportare modifiche al calendario. Da questo e dalle delibere di giunta non sono evidenziati i motivi di tale trattamento, che appare di dubbia legittimità in presenza di una normativa statale unica ( art. 10 comma 3 del D.lgs. 297/1994 e art. 5 comma 2 del DPR 275/99), che non contiene alcuna distinzione tra le istituzioni scolastiche dei diversi ordini per quanto riguarda la facoltà di adattamento del calendario.
Considerato che in base all’art. 5, comma 2 del DPR 275/99, la sola condizione richiesta alle scuole per poter stabilire gli adeguamenti è che essi siano giustificati da “esigenze derivanti dal Piano dell’offerta formativa”, il calendario regionale appare in contrasto con l’autonomia delle istituzioni scolastiche, costituzionalmente garantita ( art. 117 Costituzione), poiché sottopone l’esercizio della facoltà di adattamento a limiti e condizioni non previsti dalla normativa statale di riferimento, limiti e condizioni che finiscono per negare ad alcuni ordini di scuola ogni possibilità di apportare al calendario la sia pur minima variazione.
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La disciplina regionale sul nuovo calendario, insomma, si caratterizza per la sua marcata rigidità. Inoltre, essa contiene riferimenti normativi di dubbia pertinenza e attualità. Si tratta dell’art. 193 bis comma 1 e del comma 7bis dell’art. 74 del D.Lgs. 297/94 (Testo Unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e grado), citati rispettivamente nelle premesse della deliberazione di giunta n. 315/2014 (1) e nel comma 5 del calendario (2), per giustificare i giorni aggiuntivi stabiliti dalla regione e la loro obbligatorietà per le scuole, le quali, nell’interpretazione regionale, sarebbero tenute a svolgere in quei giorni alcuni interventi integrativi.
In proposito è opportuno ricordare che entrambe le disposizioni furono introdotte nel D.Lgs. 297/94 dal D.L. 253/95, convertito con modificazioni in legge 352/95, con cui, disposta l’abolizione degli esami di riparazione nelle scuole superiori, venne sancito l’obbligo per dette scuole di attivare appositi corsi di recupero e sostegno e altri interventi integrativi per gli alunni dal rendimento giudicato insufficiente. In relazione a tale obbligo, contenuto nell’art. 193 bis comma 1, venne aggiunto all’art. 74 il comma 7 bis. Il testo delle due disposizioni, nell’ordine del D.Lgs. 297/94, è il seguente:
Art. 74, comma 7 bis: “ La determinazione delle date di inizio e di conclusione delle lezioni ed il calendario delle festività di cui ai commi 5 e 7 devono essere tali da consentire, oltre allo svolgimento di almeno 200 giorni di effettive lezioni, la destinazione aggiuntiva di un congruo numero di giorni per lo svolgimento, anche antimeridiano, degli interventi di cui all’art. 193 – bis, comma 1.”.
Art. 193 – bis, comma 1: “ Al fine di assicurare il diritto allo studio per tutti gli studenti, il collegio dei docenti e i consigli di classe, nell’ambito delle rispettive competenze, adottano le deliberazioni necessarie allo svolgimento di interventi didattici ed educativi integrativi, coerenti con l’autonoma programmazione d’istituto e con i piani di studio disciplinari ed interdisciplinari, da destinare a coloro il cui livello di apprendimento sia giudicato, nel corso dell’anno scolastico, non sufficiente in una o più materie. In funzione delle necessità degli studenti, il collegio dei docenti e i consigli di classe, nell’ambito delle rispettive competenze, deliberano che vengano svolte anche attività di orientamento, attività di approfondimento, attività didattiche volte a facilitare eventuali passaggi di indirizzo, nonché interventi nei confronti degli studenti di cui al comma 3.”).
Peraltro, l’intero art. 193 bis è stato espressamente abrogato dall’art. 17 del DPR 275/99, ragione per cui la delibera di approvazione del calendario regionale, che lo richiama, dichiarando addirittura di ottemperarvi (!), risulta indiscutibilmente fondata su un erroneo presupposto, che vizia la delibera e il calendario e ne mette in dubbio l’aderenza alla vigente normativa statale (3). Vista la stretta connessione esistente tra le due disposizioni, anche il comma 7bis dell’art. 74 deve ritenersi implicitamente abrogato. Tuttavia, anche a volerla considerare tuttora in vigore, tale disposizione non aveva – e non potrebbe avere oggi, dopo l’attuazione dell’autonomia scolastica – il significato perentorio che i richiamati passi della delibera e del calendario esprimono. Infatti, in ordine ai corsi di recupero e sostegno va tenuto presente anche l’art. 193 ter del D.Lgs. 297/94, il quale, al comma 1, così disponeva: “1. Gli interventi di cui all’articolo 193-bis, comma 1, salvo quelli destinati agli studenti di cui al comma 3 del medesimo articolo, si svolgono durante tutto l’anno scolastico. Ogni istituto, nella sua autonomia, ne stabilisce le modalità temporali ed organizzative, anche con opportuni adattamenti del calendario scolastico.”.
Da tale disposizione emerge con chiarezza che le modalità organizzative e temporali degli interventi integrativi, compreso l’eventuale adattamento del calendario, erano rimesse alle autonome determinazioni dei singoli istituti, di modo che l’utilizzo degli ulteriori giorni per lo svolgimento dei corsi rappresentava soltanto una delle possibili scelte a disposizione delle scuole. La determinazione dei giorni aggiuntivi di lezione ai sensi del comma 7bis dell’art. 74 aveva quindi lo scopo di dotare le scuole di uno strumento per l’attuazione degli interventi integrativi, ma non le obbligava ad utilizzarlo, potendo i corsi stessi essere realizzati con modalità che non richiedevano ulteriori giorni di lezione (4). Pertanto, la predetta disposizione, se ancora vigente, potrebbe giustificare, a tutto concedere, la determinazione dei giorni aggiuntivi da parte della regione, ferma restando la piena libertà delle scuole di impiegarli, in tutto o in parte, per il completamento dell’offerta formativa, riducendo eventualmente i 206 giorni di lezione, nel rispetto del limite dei 200 giorni stabiliti dalla legislazione nazionale. Questa possibilità, invece, dal complesso delle prescrizioni del calendario, risulta esclusa, con scarsa coerenza rispetto alla corretta interpretazione della norma statale ivi richiamata ( sia pure tra parentesi).
In conclusione, il calendario della regione Lazio appare in contrasto con l’autonomia scolastica, poiché non permette a tutti gli ordini di scuola di esercitare la facoltà di adattamento e contiene, inoltre, erronei o incerti riferimenti normativi alla vigente legislazione nazionale in materia che ne condizionano l’ impostazione nel senso della non adattabilità. L’augurio è che la regione riveda le sue determinazioni e apporti al calendario le opportune modifiche (5), allineandosi ai calendari, senz’altro più flessibili, adottati dalla maggioranza delle altre regioni (6).
Federico Salari
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(1) Premesse della delibera di giunta regionale n. 315/2014: “CONSIDERATO che la Regione, nella determinazione del calendario scolastico ottempera a quanto previsto dall’art. 193-bis, comma 1 ( del D.Lgs. 297/94 n.d.r.) aggiungendo, ai 200 giorni minimi ai fini della validità dell’anno scolastico, ulteriori 6 giorni, per permettere al consiglio di circolo o di istituto di adattare “il calendario scolastico alle specifiche esigenze ambientali” come previsto dall’art.10 comma 3 lettera C) del citato D.Lgs 297/94;”. Non si può non osservare che, in effetti, la prescrizione circa i giorni aggiuntivi da prevedere nel calendario è contenuta nel comma 7 bis dell’art.74, ragione per cui, eventualmente, è al disposto di questo che la regione “ottempera”, determinando un calendario di 206 giorni, non al disposto dell’art. 193 bis comma 1.
(2) Comma 5 del calendario: “Ai sensi dell’art. 5, comma 2, del DPR 275/99, le singole istituzioni scolastiche hanno la facoltà, all’interno dell’arco temporale determinato dal presente atto, che garantisce almeno 206 giorni complessivi da esso previsti, di procedere ad adattamenti del calendario scolastico in relazione alle esigenze specifiche derivanti dal Piano dell’offerta formativa, nel rispetto dell’obbligo di destinare allo svolgimento delle lezioni almeno 200 giorni (art. 74,comma 3 D.Lgs. 297/94). I giorni eccedenti tale quota fanno parte integrante del calendario scolastico, quale quota destinata ad interventi didattici ed educativi (art. 74, comma 7/bisD.Lgs. 297/94). Restano non adattabili le date di inizio e termine delle lezioni, con le eccezioni di cui ai commi 2, 3 e 4, e le festività nazionali.” Il primo e il secondo periodo del comma 5 del calendario possono coesistere senza contraddirsi se all’art. 74 comma 7 bis si attribuisce il significato precisato nel testo, ossia di norma derogabile dalle scuole. Diventano inconciliabili nel momento in cui nel calendario si dichiara che durante i periodi di sospensione per le ulteriori festività le attività sono obbligatoriamente sospese ( comma 1 lettera c) e che, salvo eccezioni, le date di inizio e fine lezioni e i periodi di sospensione per le festività nazionali non sono adattabili ( ultimo periodo comma 5). In questo contesto, nel quale la facoltà di adattamento, formalmente riconosciuta dal primo periodo del comma 5, non può praticamente esplicarsi, il secondo periodo sta a significare che la quota eccedente i 200 giorni è obbligatoria e, come tale, non può essere ridotta dalle scuole. Con buona pace dell’autonomia scolastica e in particolare di quella organizzativa, così disciplinata dall’art. 21, comma 8 della legge n. 59/97. “ L’autonomia organizzativa è finalizzata alla realizzazione della flessibilità, della diversificazione, dell’efficienza e dell’efficacia del servizio scolastico, alla integrazione e al miglior utilizzo delle risorse e delle strutture, all’introduzione di tecnologie innovative e al coordinamento con il contesto territoriale. Essa si esplica liberamente, anche mediante superamento dei vincoli in materia di unità oraria della lezione, dell’unitarietà del gruppo classe e delle modalità di organizzazione e impiego dei docenti, secondo finalità di ottimizzazione delle risorse umane, finanziarie, tecnologiche, materiali e temporali, fermi restando i giorni di attività didattica annuale previsti a livello nazionale ( ossia i 200 giorni di cui all’art. 74, comma 3 del D.Lgs. 297/94, n.d.r.), la distribuzione dell’attività didattica in non meno di cinque giorni settimanali, il rispetto dei complessivi obblighi annuali di servizio dei docenti previsti dai contratti collettivi che possono essere assolti invece che in cinque giorni settimanali anche sulla base di un’apposita programmazione plurisettimanale. “.
(3) Anche se il problema è oggi superato dall’entrata in vigore del DPR 275/99, in base al quale ( art. 4, comma 4 ) le iniziative di recupero e sostegno si configurano come doverose per tutti gli ordini di scuola, va inoltre evidenziato che l’art. 193 bis riguardava soltanto le scuole superiori, come comprovano la sua origine e la sua collocazione nel Titolo V della Parte II del D.Lgs. 297/94, rubricato “ Istituti e Scuole di Istruzione Secondaria Superiore”.
(4) L’art. 193 ter, intitolato significativamente “Calendario scolastico e tempi dell’attività didattica”, fu inserito nel D.Lgs. 297/94 dal D.L. 253/95, convertito con modificazioni in dalla legge 352/95, insieme all’art. 193 bis, ed è stato anch’esso abrogato dall’art. 17 del DPR 275/99. Circa le modalità organizzative dei corsi di recupero e sostegno, che i singoli istituti potevano liberamente adottare, si segnala la Circolare del Ministero della P.I. 7 agosto 1996, n. 492 recante “Interventi didattici ed educativi integrativi nella fase iniziale dell’anno scolastico 1996-1997. Indicazioni operative.”, nella quale, ribadito che “le scuole hanno piena autonomia per quanto riguarda la scelta degli strumenti attraverso i quali promuovere il recupero del profitto”, venivano indicati, a titolo meramente esemplificativo, i seguenti modelli organizzativi maggiormente diffusi: “1.realizzazione degli interventi di recupero nei giorni antecedenti l’inizio delle lezioni; 2.svolgimento dell’attività integrativa in orario aggiuntivo;3.integrazione dell’attività di recupero e di quella di approfondimento nell’orario curricolare anche attraverso il modello delle classi aperte e una sessione flessibile delle lezioni diversa da quella settimanale;4.attivazione della “pausa didattica” con la quale si segna il passo nello sviluppo del programma favorendo il recupero ed il consolidamento delle conoscenze; 5.destinazione aggiuntiva di un congruo numero di giorni, oltre i 200 di effettive lezioni e previa interruzione dell’ordinaria attività didattica, per lo svolgimento di interventi didattici ed educativi integrativi mirati, destinati agli studenti il cui profitto risulti insufficiente; 6.riduzione dell’unità oraria della lezione con la conseguente utilizzazione degli spazi orari residui in favore di interventi integrativi, in analogia a quanto previsto, per le attività sperimentali, dall’art. 41, comma 4, del C.C.N.L. per il comparto scuola;7.organizzazione dell’attività di recupero per gruppi di alunni, assistiti anche da allievi scelti quali tutori dei gruppi medesimi.”.
(5) Sembra opportuno reintrodurre nel calendario quanto meno la facoltà di tutte le scuole di anticipare la data di inizio delle lezioni ( come era previsto nei calendari degli anni precedenti), di modo che possano essere compensate le chiusure in giorni compresi tra due festività decise d’intesa con l’ente locale interessato per una migliore gestione del calendario. In questo modo i 206 giorni di lezione resterebbero inalterati, ma non è questo evidentemente che preme alla regione Lazio, interessata soltanto a garantire che le date di apertura e chiusura siano uniformi su tutto il territorio regionale. Peraltro, poiché le scuole dell’infanzia e le superiori, con i distinguo precisati nel testo, possono modificarle, l’uniformità di date si realizza soltanto per le primarie e le secondarie di primo grado (!). Non è facile individuare in una disciplina del genere un filo conduttore logico e coerente.
(6) I calendari in vigore per il 2014 – 2015 nella maggioranza delle altre regioni, consentono alle istituzioni scolastiche di esercitare, con delle differenze tra regione e regione, la facoltà di adattamento. Ad esempio, appare ispirato a criteri di flessibilità e rispettoso dell’autonomia delle singole scuole, tra gli altri, il calendario, anch’esso permanente, approvato dalla regione Lombardia con DGR n. 3318 del 2012, il quale lascia alle scuole concrete possibilità di adattamento, consentendo a tutte le istituzioni scolastiche, compresa la scuola dell’ infanzia, sia di anticipare la data di inizio che di stabilire sospensioni nel limite di tre giorni annuali per adeguare il calendario al POF, fatte salve ulteriori chiusure derivanti da “esigenze connesse a specificità dell’istituzione scolastica determinate da disposizioni normative di carattere particolare;”.
La possibilità di stabilire autonome modifiche ai calendari da parte delle scuole, nel rispetto del limite dei 200 giorni, è riconosciuta, in misure diverse, anche dai calendari delle regioni Liguria, Molise, Abruzzo, Basilicata, Calabria, Puglia, Marche, Sardegna, Veneto, Campania, Friuli Venezia Giulia e Sicilia. Il Piemonte pone una condizione particolare alla facoltà di adattamento, ma non la vincola allo svolgimento di determinate attività (DGR n. 23-7290 del 2014: “ le istituzioni scolastiche, ai sensi dell’art. 5 comma 2 del DPR n. 275/1999, hanno la facoltà di stabilire modifiche al calendario scolastico in relazione alle esigenze derivanti dall’ampliamento del piano dell’offerta formativa, nella misura in cui sono inconciliabili con il calendario della Regione Piemonte”). Gli atti relativi ai calendari adottati dalle suddette regioni danno per scontato che la delega di cui all’art. 138 del D.Lgs. 112/98 comprenda la possibilità di stabilire ulteriori giorni di scuola rispetto ai 200 e coerentemente non contengono alcun riferimento alle due disposizioni del D.Lgs. 297/94 di cui si è trattato nella seconda parte di questo contributo, le quali, viceversa, sono considerate entrambe in vigore, oltre che dal Lazio, dalla Toscana (DGR n.279 del 2014 e relative linee guida). L’Emilia Romagna ( DGR n.353 del 2012) e l’Umbria (DGR n.533 del 2014) ritengono vigente soltanto il comma 7 bis dell’art.74 e lo pongono a base degli ulteriori giorni determinati con i rispettivi calendari. Il risultato è che i calendari di queste quattro regioni, molto simili nella formulazione, condividono analoghe rigidità, salvi eventuali ammorbidimenti in sede applicativa e salvo fraintendimenti da parte di chi scrive. Una felice sintesi tra le competenze regionali e quelle delle scuole in materia di calendario sembra realizzata nella regione Valle d’Aosta. Dal comunicato stampa della regione risulta che anche per la Valle d’Aosta “I giorni eccedenti la quota di cui all’art. 74, comma 3, del d.lgs. 297/1994 (almeno 200 giorni) fanno parte integrante del calendario scolastico, quale quota destinata ad interventi didattici ed educativi (art. 74, comma 7/bis, d.lgs. 297/1994), a completamento dell’offerta formativa “. Ciononostante, è ammesso l’adattamento del calendario e qualora ciò “comporti sospensioni delle lezioni, nel limite massimo di quattro giorni (incluso l’eventuale recupero del Santo Patrono), è necessario un preventivo accordo con gli enti territoriali competenti ad assicurare i servizi per il diritto allo studio.”. Per le province autonome di Trento e Bolzano non è stato possibile reperire delibere aggiornate.